Доклад врио руководителя Дагестанского УФАС России Бабаева К. А. на публичные слушания за IV квартал 2018г.
20 ноября 2018, 00:00
Тип документа:
Доклады

СОСТОЯНИЕ КОНКУРЕНЦИИ

на рынке пассажирских перевозок по Республике Дагестан

 

В Республике Дагестан пассажирские автоперевозки по межмуниципальным (междугородним) маршрутам по нерегулируемым тарифам осуществляют 82 перевозчика на более чем 400 маршрутах (по данным Минтранса Республики Дагестан).

В настоящее время доля частников составляет около 80% от рынка межмуниципальных пассажирских автоперевозок, доля их выручки – 90%.

Пассажирские перевозки по муниципальным (внутригородским) маршрутам также осуществляются по нерегулируемым тарифам. Перевозчики определяются путем организации и проведения конкурсов городскими администрациями.

До 2016 г. в г. Махачкале было 2 перевозчика: МУП «Махачкалатранс», МУП «Махачкалатранс-1».

В 2016 г. Администрация г. Махачкалы провела конкурс (были заявки от 8 перевозчиков, включая МУП «Горавтотранс» - объединенное автопредприятие МУП «Махачкалатранс», МУП «Махачкалатранс-1», 7 других – частные перевозчики, учредителями которых являются разные физ. лица).

На конкурс были выставлен 61 маршрут. Первоначально лоты формировались по принципу 1 лот – 1 маршрут. На каждый лот заявлялись от 3 до 5 перевозчиков.

Затем часть социально значимых маршрутов, являющихся нерентабельными, волевым решением городской Администрации стали объединять с прибыльными маршрутами. По итогам конкурса все 8 перевозчиков получили маршруты в соотношении 8-15% рынка у каждого. МУП «Горавтотранс» получил 10 маршрутов.

По другим крупным городам ситуация следующая: в г. Каспийске на рынке работают 1 частник (ООО) и 1 МУП, в г. Буйнакске – 1 МУП, в г. Хасавюрте – 2 частника (ООО), в г. Кизляре – 1 частник (ОАО), в г. Дербенте – 1 частник (ООО) и ГП (ПАТП).

В сентябре 2017 г. должностные лица администрации г. Махачкала заявили о планируемом повышении цен на проезд пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам по нерегулируемым тарифам с 17 рублей до 22 рублей, т.е. на 30%. Дагестанским УФАС России выданы предостережения в адрес Администрации г. Махачкала и 6 перевозчиков о недопустимости таких действий. Тариф повышен не был, Администрация заявила, что данная инициатива исходила от перевозчиков.

В июне 2018 г. похожая ситуация сложилась в г. Каспийске. В транспортных средствах (автобусах и маршрутках) появилась информация о повышении тарифа на внутригородские пассажирские перевозки на 20% с 01.07.2018 г.

Дагестанским УФАС России направлено письмо главе МО ГО «г. Каспийск» с просьбой пояснить причины увеличения тарифа на внутригородские пассажирские автоперевозки в г. Каспийск. По состоянию на июль 2018 г. увеличения тарифа не зафиксировано.

Оба вышеописанных события выявлены инициативно Дагестанским УФАС России, жалоб и заявлений в адрес ФАС России и Дагестанского УФАС России по данному вопросу (как и в целом по стоимости перевозки) не поступало.

По вопросам доступа хозяйствующих субъектов (перевозчиков) на рынок перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом стоит отметить следующее.

          В производстве Дагестанского УФАС России в период с 2017 по июль 2018 гг. находилось (находится) 4 дела о нарушении антимонопольного законодательства в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом:

         -        3 дела рассмотрены в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции: по двум делам жалобы признаны необоснованными, по одному – обоснованной. Во всех случаях заявителем выступало ООО «Огни автотранспортное предприятие», предмет жалоб – действия Заказчика (Организатора торгов) – Администрации ГО «город Дагестанские Огни» при проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по нерегулируемым тарифам муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров на территории городского округа «город Дагестанские Огни»;

         -        возбуждено дело по признакам нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции в отношении МКУ «Управление промышленности, транспорта, связи и дорожного хозяйства» Администрации г. Махачкала по заявлению ООО «Анцух-Сити» (с предполагаемым нарушением регламентных сроков рассмотрения обращений).

         Заявление ООО «Анцух-Сити» поступило в Дагестанское УФАС России из Прокуратуры Республики Дагестан 28.12.2017 за вх. № 6975. Рассмотрение заявления было продлено, в связи с запросом дополнительной информации. По результатам анализа представленных материалов Дагестанским УФАС России возбуждено дело № 6-07-2018 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 16.03.2018 № 07-01/1705 указанное дело о нарушении антимонопольного законодательства назначено к рассмотрению.

Таким образом заявление рассмотрено в установленные Законом о защите конкуренции сроки.

Дагестанским УФАС России по результатам рассмотрения названного дела подготовлено и направлено 03.07.2018 в адрес лиц, участвующих в деле, заключение об обстоятельствах дела № 06-07/2018.

Комиссия Дагестанского УФАС России пришла к выводу о том, что в действиях МКУ «Управление промышленности, транспорта, связи и дорожного хозяйства» Администрации г. Махачкалы как организатора торгов содержатся признаки нарушения пунктов 2 и 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившихся в предоставлении преимущественных условий участия в торгах участнику аукциона ООО «Астория» и нарушении порядка определения победителя при проведении конкурса на осуществление регулярных перевозок пассажиров по нерегулируемым тарифам на муниципальных маршрутах на территории МО «город Махачкала».

На рынке перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Республики Дагестан осуществляют свою деятельность 80 хозяйствующих субъектов, доля частников составляет 95%.

 Все рынки пассажирских автоперевозок в Республике Дагестан (межмуниципальные, внутригородские, рынок легкового такси) являются рынками с высоким уровнем развития конкуренции с долей частников от 80 до 95%.

 С 2016 года перевозчики на внутригородских маршрутах определяются по итогам проведения конкурсов. В настоящее время по итогам конкурса на 61 внутригородском маршруте работают 8 перевозчиков, один из которых – МУП, в соотношении 8-15% рынка у каждого. Лоты изначально формировались по принципу 1 лот – 1 маршрут, впоследствии к прибыльным маршрутам стали добавляться социально значимые маршруты, являющиеся нерентабельными.

  Попытки органов местного самоуправления инициировать повышение стоимости проезда по внутригородским маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам своевременно пресекаются Дагестанским УФАС России (случаи сентября 2017 года в г. Махачкале и июня 2018 года в Каспийске).

В большинстве субъектов Российской Федерации сфера пассажирских перевозок гораздо позже чем остальные отрасли была переориентирована на функционирование на базе рыночной экономики. Льготные перевозки, наличие унитарных предприятий, неоднозначная налоговая система продолжают способствовать сохранению в данной отрасли неэффективных технологий управления. При этом технологии управления, действующие в донорских регионах, невозможны к применению в дотационных субъектах Российской Федерации. К примеру, в городе Москве все победители конкурса при отборе перевозчиков оплату за результаты перевозок по контракту получают от заказчика с учетом маршрутного километража автотранспортного средства по утвержденному графику. В дотационных регионах такая схема невозможна из-за отсутствия средств в бюджете. Даже при условиях последующего возмещения средств за счет перевозчиков бюджеты субъектов не в состоянии создавать оперативные резервы для решения транспортных проблем по вышеуказанной схеме.

 По мере развития общеэкономической системы отставание в сфере перевозок становится более очевидной и требующей современных подходов к базисным элементам данной отрасли. На примере Республики Дагестан можно проанализировать преимущества конкурентных подходов в условиях современного развития отрасли и прогнозировать перспективные направления на ближайший период.

Отрасль на наш взгляд находится на стадии системного кризиса. Социальные задачи по перевозке пассажиров, разрешаемые местными органами власти, вступили в противоречие с системой финансирования отрасли. Органы местного самоуправления не располагают  средствами для создания элементарной системы контроля за исполнением муниципальных заказов, иными словами диспетчерскими службами.

В антимонопольный орган обратились представители индивидуальных предпринимателей с претензиями на недобросовестную конкуренцию со стороны крупных участников перевозочного процесса с жалобами на неправомерное вытеснение с занимаемых маршрутов.

Проведенные антимонопольным управлением проверки материалов конкурсов показали, что победителями конкурсов (крупными участниками) не предоставлялись количество транспортных средств в том объеме, которые требовались заказчику для удовлетворения потребности по выставленным на конкурс маршрутам. Необходимое количество транспортных средств восполнялось посредством найма транспортных средств тех же перевозчиков, которым был закрыт доступ для участия в конкурсах. Победителям конкурсов также де-факто переданы полномочия по диспетчированию маршрута и осуществлению контроля за транспортными средствами по условиям проведенного конкурса. По существу участники конкурсов были признаны победителями при несоответствии их заявок условиям проведения конкурсов.

Отбор транспортных средств и определение победителей из участников конкурсов по вышеуказанной схеме произведено в масштабах всей маршрутной сети, действующей на территории г.Махачкалы.

Согласно ч.1 ст.15 Закона РФ «О защите конкуренции» органам государственной власти и муниципальных самообразований запрещается принимать акты и совершать действия, которые приводят к недопущению, ограничению и устранении конкуренции. При проведении торгов запрещаются действия, которые могут привести к недопущению, ограничении или устранении конкуренции, в т.ч.: созданию участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий для участия в торгах (с.17 Закона РФ «О защите конкуренции»).

В соответствии с предупреждением Управления ФАС по Республике Дагестан Администрацией г.Махачкалы Постановлением от 14 августа 2018 года №1093 «О внесении изменений в постановление Администрации г.Махачкалы от 22 апреля 2016 №420» внесены изменения в Положение о порядке и условиях проведения открытого конкурса на осуществление регулярных перевозок. Абзац 5 главы 1 Положения дополнено предложением о формировании на маршрутах более 1 лота с количеством транспортных средств от 1 единицы и более, т.е. предоставлена возможность участия перевозчиков, владеющих одним и более транспортными средствами.

Статья 168 Гражданского кодекса РФ признает ничтожным сделки, нарушающие требования закона или иного правового акта и при этом посягающие на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы, если из закона не следует, что такие сделки оспоримы или должны применяться другие последствия нарушений, не связанные с недействительностью сделок. На основании п.1 ст.166 Гражданского кодекса РФ сделка признается недействительной по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом либо независимо от его признания, если сделка является ничтожной. В рассматриваемом случае муниципальные контракты, заключенные с перевозчиками на обслуживание всей маршрутной сети г.Махачкалы являются недействительными в силу их несоответствия (ничтожности) нормам действующего антимонопольного законодательства.

На основании изложенного, в действиях МКУ «Управление промышленности, транспорта и связи», выразившихся в укрупнении лотов при проведении конкурсов по отбору перевозчиков и создании преимуществ определенной категории участников, усматриваются признаки нарушения п.8 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2007 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

        Принимая во внимание факт установления признаков нарушения антимонопольного законодательства, Управление ФАС по Республике Дагестан предупреждает МКУ «Управление промышленности, транспорта и связи г.Махачкалы» о необходимости прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем осуществления следующих действий.

       В аналогичном состоянии находятся перевозки во всех крупных муниципальных образованиях, где функционируют внутримуниципальные маршруты. УФАС по РД выданы предупреждения по приведению в соответствие с антимонопольным законодательством нормативно-правовых актов органов муниципальных образований, которые исполнены в установленные сроки. Остается провести конкурсные процедуры по отбору перевозчиков.

УФАС по Республике Дагестан предлагает мероприятия по развитию конкуренции в сфере пассажирских перевозок. Провести совещания и собрания в коллективах юридических лиц и новых предпринимательских структур. В первую очередь необходимо придать легальный статус новым перевозчикам. Разрешительные документы оформлять в максимально короткие сроки.  Главными целями такой работы является: максимальное наполнение маршрутов движения легальным транспортным составом; уменьшение объемов финансирования по льготным категориям пассажиров; достижение компромисса на конкурентной основе между муниципальным, государственным (республиканским) и частными автоперевозчиками; оптимизация маршрутной сети и уменьшение дотаций по социально значимым графикам движения транспорта.

 При проведении конкурса на право перевозки пассажиров по муниципальным образованиям изначально определить  ряд условий, которые необходимо исполнять всем победителям конкурса: долевое участие в обслуживании убыточных маршрутов; перевозка льготных пассажиров на общих основаниях; единая система возмещения выпадающих доходов из бюджетных источников; создание и подчинение деятельности участников перевозок на маршрутах движения единой диспетчерской организации; установление единой системы обилечивания пассажиров и контроля обслуживания пассажиров.

Исключить ситуации, по которым конкурсы проводятся по системе, когда конкретный маршрут закрепляется за одним перевозчиком. При этом администрации городов создают условия для работы на выгодных маршрутах только для крупных компаний, какими являются муниципальные предприятия.

 При введении конкурсной системы по республике остается  проблема, касающаяся всех организаторов перевозок, - уход под крыло крупных предприятий значительного количества индивидуальных предпринимателей. Крупная организация выигрывает максимум возможных маршрутов и продает индивидуальному предпринимателю право работы на своем маршруте.  Это еще оформляется иначе как договора аренды у владельца автобуса с выплатой части ежедневной выручки хозяину маршрута.  Схема такого взаимодействия достаточно проста. При проведении конкурса предприниматель указывает в заявлении, что его интересы в конкурсе будет представлять определенный хозяйствующий субъект. При наличии его собственного автобуса и его самого как водителя победителем на маршруте становился посредник, который зачастую и не имел даже своего транспорта. По завершении конкурса посредник тасует фактических победителей по собственному усмотрению.

На регулируемых товарных рынках, к которым безусловно относится и сфера пассажирских перевозок, есть свои особенности. В рассматриваемом случае они обусловлены спецификой перевозок по времени  по утвержденному маршруту (паспорту), наличием льготных перевозчиков, необходимостью выполнения социальных задач. Эти обстоятельства ограничивают свободу индивидуального предпринимателя и вынуждают отдельных участников перевозочного процесса выступать организованной структурой, согласовывающей между его членами вопросы текущей деятельности. Наша практика показывает, что в городских населенных пунктах нежелательно проводить рейтинговые конкурсы, т.е. определять победителей на каждый маршрут по заработанным баллам и закреплять данный маршрут на весь период действия проведенного конкурса. Такой способ закрепления маршрута за индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом целесообразен при открытии новых маршрутов. Регулярная маршрутная сеть требует солидаризации интересов всех индивидуальных предпринимателей-победителей конкурсов, распределения рисков и ответственности на всех выигранных маршрутах. В этих целях желательно определять общее количество транспортных средств для пассажирских перевозок и произвести их отбор через конкурс независимо от форм их собственности и без привязки к конкретному маршруту. В городских условиях невозможно планировать все направления маршрутной сети рентабельными. Более того, когда движения автобусов подстраиваются под меняющиеся по разным факторам пассажиропотоки и рентабельные маршруты совершенно отличаются по уровню доходности. При таких обстоятельствах как в условия проводимых конкурсов, так и в договоры должны быть включены положения, обязывающие перевозчиков работать по разным графикам маршрутной сети. Технологическим звеном, обеспечивающим объективное распределение графиков движения для всех участников перевозок, в этом случае выступает централизованная диспетчерская служба.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложенные файлы
доклад_по_пассажирским_перевозкам-1542886522.doc (60,5 КБ)
Наверх